Réforme territoriale : L’avant-projet de loi à la loupe !

Fusion des départements et des régions

Titre I, chapitre 1, article 3 : « Les conseillers territoriaux, nouvellement élus, siègent au conseil général de leur département et au conseil régional de la région à laquelle appartient leur département d’élection. »

Ce dispositif ouvre la voie, demain, dans le cadre de la construction voulue par le gouvernement d’une Europe des régions, à la disparition des départements et à la constitution de grandes régions, 8 à 12, si l’on se réfère aux souhaits exprimés, il y a quelques mois, par Hubert Falco, secrétaire d’État à l’Aménagement du territoire. Perspective d’autant plus crédible que dans son chapitre 2, articles 28 et 29, le projet préconise le regroupement de départements et de régions. L’élection de conseillers territoriaux, refusée tant par l’Association des régions de France que par l’Association des départements de France, s’accompagne non seulement d’une réduction de moitié du nombre d’élus mais aussi de la remise en cause, pour ces deux institutions, de la clause de compétence générale. Le maintien, avec des coopérations renforcées, des trois niveaux de collectivités que sont les communes, les départements et les régions, participe de la décentralisation donc de la démocratie citoyenne et de l’efficacité dans la réponse aux besoins des populations.

Communes et intercommunalité

Titre IV chapitre 1, article 38 à 66 : « Les syndicats de communes, les communautés de communes, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération, les syndicats d’agglomération forment la catégorie des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). »

La carte de ces intercommunalités (EPCI) à fiscalité propre (fiscalité jusqu’à présent composée de la taxe professionnelle) devra être approuvée par les communes d’ici à décembre 2011, le préfet ayant ensuite jusqu’à décembre 2013 pour modifier, créer, fusionner plusieurs EPCI, qu’il y ait ou non accord des municipalités concernées. Les communes qui devront transférer nombre de compétences à l’EPCI le feront dans une situation particulière. En effet, les élus, aujourd’hui délégués des villes pour diriger les EPCI seront, demain, désignés au suffrage universel par un système dit de

« fléchage ». Élection des conseillers communautaires en même temps que les conseillers municipaux. Ainsi, l’EPCI deviendrait une collectivité locale de plein exercice qui, à terme, prendra le pas sur les communes qui les composent. Nous passons de la coopération à l’intégration. Cette intégration a vocation à s’élargir puisque dans le chapitre 2, titre II, le texte prévoit de créer en lieu et place des communes qui composent les EPCI et qui ont moins de 500 000 habitants des « nouvelles communes ». La centralisation serait en marche.

Compétences des collectivités territoriales

Titre III, chapitre 1, articles 30 et 31 : « Le conseil général et le conseil régional règlent, par délibération, les affaires du département ou de la région dans les domaines de compétence que la loi leur attribue. »

Contrairement au droit que leur donnait jusqu’alors le Code général des collectivités territoriales, les départements n’auront plus la compétence générale. Celles-ci leur permettaient, jusqu’à présent, de répondre au-delà de leurs compétences obligatoires (par exemple le social pour les départements ou la formation pour les régions) à la multiplicité des besoins des populations. Dans la proximité des habitants et des communes pour les départements, dans une vision plus globale de l’aménagement d’un territoire et de son développement économique pour les régions. Les services publics territoriaux comme le soutien à la vie associative vont souffrir de ces dispositions, les départements pouvant, par exemple, devenir de simples relais des politiques gouvernementales. Seules les communes, ou plus exactement ce qui en restera demain, après regroupement et fusion, garderont la clause de compétence générale. Mais l’affaiblissement de leur autonomie fiscale avec la fin de la taxe professionnelle, ainsi que la remise en cause des soutiens apportés par les départements et les régions, risquent de rendre ce droit bien aléatoire.

Rôle des préfets

Les préfets sont-ils appelés à se transformer en nouveaux « proconsuls » de la République ? La question taraude nombre d’élus, inquiets de l’accroissement sans précédent des pouvoirs dévolus aux grands commis de l’État. Les préfets auront en effet le dernier mot dans presque tous les domaines concernant le redécoupage des collectivités : c’est eux qui décideront du bien-fondé de l’existence d’une métropole et fixeront d’autorité son périmètre (titre II, chapitre 1, article 22). Le préfet aura également le pouvoir d’achever le maillage des intercommunalités, en décidant de la création (titre IV, chapitre 2, article 43) de tels groupements à fiscalité propre, c’est-à-dire percevant les impôts à la place des communes. En cas de désaccord, celles-ci seront consultées mais le préfet tranchera en dernier recours. Le préfet pourra également définir les compétences transférées, après accord des communes (article 43) et modifier durant deux ans le périmètre d’une intercommunalité ; il pourra aussi les fusionner, ou encore rattacher les communes isolées ou supprimer les « enclaves » à l’intérieur des intercommunalités (articles 44 à 46).

Création des métropoles

Titre II, chapitre 1, article 22 : le projet crée la métropole, une nouvelle collectivité d’au moins 500 000 habitants .

Elle dispute son territoire au département, dont les limites territoriales seront redécoupées, mais aussi ses compétences et ses moyens financiers, que le conseil général devra lui céder pour partie. Concerné au premier chef, celui-ci ne pourra pas s’y opposer, n’étant consulté que pour avis. Les départements sont ainsi menacés d’éclatement et d’asphyxie financière définitive, car les métropoles se réserveront les territoires les plus riches économiquement et les mieux loties en matière de services publics, drainant avec elles les équipements, les personnels et les financements, tandis que les départements conserveront les zones « pauvres »… et les sous-financements. Comble de ce dépeçage : si le chef-lieu du département est compris dans la métropole, celui-ci ne fera plus partie du département… Mais les métropoles reprennent aussi les attributions des communes dans tout ce qui touche à « l’intérêt métropolitain »… que la métropole définira elle-même en cas de désaccord avec les communes concernées ! Quant aux intercommunalités et aux syndicats de communes aux compétences identiques à la métropole, ils sont appelés à disparaître. C’est donc toute l’architecture d’un territoire, ses solidarités et ses coopérations qui seront bouleversées.

Sébastien Crépel et M. S.