Départements : La construction de l’État-nation

Le département est l’innovation majeure et la pièce maîtresse de la nouvelle organisation administrative de la France, votée dès la fin de 1789 et mise en place au début de 1790. Il s’agissait en effet de briser le cadre provincial du royaume reposant sur les privilèges et les inégalités, ce que Mirabeau appelait « un agrégat inconstitué de peuples désunis ». À cet égard, l’oeuvre de la Constituante est tout entière inspirée par le souci d’élaborer un système rationnel et unificateur brisant les particularismes locaux. Après avoir aboli les privilèges, il fallait « supprimer l’amour du clocher pour créer un amour unique de la grande patrie » (J. Ellul). Aussi le royaume - car on n’est pas encore en république - est-il divisé en circonscriptions uniformes, de superficies semblables - les « départements » -, dont l’administration est confiée à des rouages identiques composés non plus d’administrateurs désignés par le roi, mais élus, car, pour rompre avec le système ancien, il était aussi nécessaire d’appliquer aux institutions locales nouvelles, à tous les niveaux, le principe de la souveraineté nationale, c’est pourquoi on parle à ce sujet de décentralisation.

Cependant, si le département est une circonscription administrative, il ne doit en aucun cas se transformer en organisme politique. Comme le voulait Siéyès, « la France n’est pas une collection d’États, elle est un tout unique, composé de parties intégrantes » (septembre 1789). Et à partir de 1792, la République proclamée « une et indivisible » luttera avec force et succès contre l’insurrection de certains départements dressés contre le pouvoir central. D’ailleurs, lors de sa création et jusqu’en 1838, le département ne jouit pas de la personnalité morale. Les organes élus à sa tête n’exercent que des fonctions de caractère étatique dont l’exercice leur est délégué à l’échelon local.

À l’intérieur du département, les constituants ont créé des organes gigognes obéissant au même désir de rationalisation, avec des « districts » (3 à 9 selon l’importance du département, mais qui ont été supprimés en 1795, pour des raisons à la fois politiques et budgétaires), des « cantons » qui ne sont pas des circonscriptions administratives mais seulement électorales et judiciaires (justices de paix), et des communes, dont les municipalités, avec à leur tête un maire, ont un pouvoir réglementaire étendu. En créant cet échelon de base de la nouvelle organisation territoriale, les constituants n’ont fait qu’adapter les paroisses anciennes ; c’est pourquoi les communes furent et demeurent si nombreuses (plus de 36 000), ce qui reste une originalité française au regard de l’organisation administrative des autres pays européens.

En définitive, depuis plus de deux siècles, les départements constituent la charpente du « grand tout national ». En dépit des transformations de nature décentralisatrice, comme de l’apparition de nouvelles institutions dues à la régionalisation et à l’intercommunalité, ils bénéficient d’une valeur symbolique et d’un attachement affectif, liés à leur origine révolutionnaire.

(*) Dernier ouvrage publié : Du droit de la province au droit de la nation (Centre Georges-Chevrier, Dijon, 2003).